Les finances publiques de l’Etat ont jusqu’à l’année 2001 été régies par un texte, l’ordonnance du 2 janvier 1959. C’était un texte caractéristique de la Ve République, c'est-à-dire qui présentait deux traits principaux :

  • Texte marqué par un fort parlementarisme rationnalisé: le Parlement voyait ses prérogatives financières restreintes au profit du Gouvernement
  • Contexte idéologique keynésien interventionniste

Ces deux caractéristiques ne correspondent plus au contexte actuel.

Au début du XXIe siècle, cette ordonnance est de plus en plus critiquée pour son archaïsme. Après 36 projets de loi tendant à la réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959, le 37ème projet, rédigé par Didier Migaud (devenu premier président de la Cour des Comptes) et Alain Lambert (qui a été ministre des finances, aujourd'hui conseiller maître à la Cour des comptes), a été adopté et a donné naissance à la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

La LOLF, qui impose à l’Etat de se gérer comme une entreprise privée et d’être plus transparent,  a des origines lointaines.

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C'est parti

L’histoire d’une réforme consensuelle

L’idée de réformer l’Etat en reprenant le modèle de gestion de l’entreprise vient d’une idée qui s’est développée aux USA et qui a été reprise en France dans les années 1970.

Les origines lointaines de la LOLF

  • Le PPBS
Les origines de la lolf aux usa.
Planing programming budgeting system : procédé financier mis en place aux USA dans les années 1960 par Mac Namara qui a été PDG des usines Ford et qui est devenu en 1961 Secrétaire d’Etat à la défense.

A partir de 1965, il a décidé de gérer son « ministère » comme une entreprise privée.

Il décide de créer ce programme financier en trois pans :

  • Le planing: dorénavant, l’administration publique doit se fixer des objectifs à long terme (15-20 ans)
  • Le programing: l’administration fixe des moyens financiers aptes à atteindre des objectifs à moyen terme (5-10 ans)
  • Le budgeting: la détermination annuelle des crédits budgétaires qui doivent s’inscrire dans l’enveloppe de dépense fixée à moyen et long terme

Le PPBS reprend les concepts et l’idéologie de l’entreprise privée dans laquelle le chef d’entreprise a besoin d’informations sur la situation de sa société, mais pour gagner des parts de marché, il a aussi besoin d’une évaluation  d’une stratégie à moyen et long terme. Système qui, dans le courant des années 1960, a bien fonctionné. A la fin des années 1960, ce système est de plus en plus critiqué aux USA :

  • L’Etat est incapable de déterminer une stratégie économique et financière à long terme
  • Critique qui porte sur la démocratie financière: quels sont les pouvoirs du Congrès en la matière ? Tout le système financier du PPBS était placé entre les mains de l’administration fédérale.

Dans les années 1970, le système du PPBS est abandonné. Mais repris par la France.

  • La RCB

(Article de Louis Vaillant, La RCB, RFFP, n°103, 2008) Rationalisation des choix budgétaires : elle vise à élaborer un budget de résultat. Dorénavant, dans le budget de l’Etat, le montant des dépenses publiques va servir à tel objectif. Cinq experts français sont partis aux USA en 1967 pour étudier le fonctionnement du PPBS, et surtout pour voir si ce système financier était transposable en France. En 1968, de retour en France, ils annoncent que le PPBS pouvait être mis en place en France.

La modernisation des finances publiques en France.
L’idée sera reprise par Michel Debré, qui annonce que la réforme du PPBS est applicable en France, et lance la RCB le 27 avril 1968.
Elle repose sur deux principes :

  • L’administration se fixe à court terme des objectifs
  • L’administration fixe des crédits

La réforme est entièrement pilotée par la direction du budget (le ministère des finances) qui fixe les objectifs et qui indique le montant alloué à ces objectifs. C’est un procédé qui repose sur le principe du volontariat, c'est-à-dire que chaque ministère la met en place si elle le souhaite mais ceux qui optent pour le régime de la RCB reçoivent davantage de dépenses de fonctionnement. De plus en plus de ministères s’engagent dans cette voie, c'est-à-dire que de plus en plus de ministères ont vu leurs dépenses publiques correspondre à des objectifs politiques précisément déterminés. Progressivement, la RCB a été critiquée. Les ministères ont de plus en plus utilisé leurs enveloppes financières pour analyser les effets économiques de leurs dépenses et ont de plus en plus renoncé à se fixer des objectifs rénovant. Dès le début des années 1970, la RCB a échoué. Elle a été abandonnée. Florence Descamps, en 2008, a indiqué, dans Les réorganisations administratives :

« la RCB n’a pas rempli les espoirs que l’on avait pu mettre en elle en terme de resserrement de l’Etat et de stabilisation de l’appareil administratif. »

La logique d’entreprise, c'est-à-dire de performance publique, sera reprise néanmoins par les collectivités territoriales à la fin des années 1970.

A partir de cette époque, les collectivités territoriales ont de plus en plus utilisé des procédés financiers offerts aux entreprises.

Avant le début des années 1980, les collectivités étaient considérées comme des services déconcentrés de l’Etat, donc gestion rigoureuse et lourde. Suite à la crise des chocs pétroliers, l’Etat a décidé de déléguer de plus en plus de ses compétences aux collectivités territoriales. Seulement l’Etat n’a pas donné les moyens financiers (c'est-à-dire les impôts) pour faire face à ces nouvelles dépenses. Les collectivités ont donc décidé de faire des économies, elles ont donc décidé de se gérer comme une entreprise : les présidents de conseils généraux ont repris les outils financiers utilisés par les entreprises.

Avant, les taux d’emprunts étaient fixes.

Maintenant, le maire va voir son banquier pour lui demander des prêts à taux variables, il a la possibilité de négocier avec les banques. Ils ont le droit de faire des placements, ils vont placer l’argent sur des comptes qui vont fructifier (contrat d’assurance vie par exemple). Ce mouvement de réforme dans les faits s’est prolongé et s’est retrouvé au niveau de l’Etat, qui a lui aussi voulu faire des économies dans les années 1990 et dans les années 2000. C’est l’une des sources de la LOLF.

Le contexte favorable à l’adoption de la LOLF

La rénovation de la démocratie budgétaire en France.
En 1998, Laurent Fabius, président de l’Assemblée nationale, crée un groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publiques : les parlementaires de l’Assemblée ont cherché à savoir si les dépenses publiques étaient efficaces (idéologie du Public Choice).
La même année, Alain Lambert produit un rapport sur les pouvoirs financiers du Parlement dans lequel il indique que le Parlement français depuis 1958 voit ses prérogatives réduites à néant ou presque. Suite au rapport d’Alain Lambert, le ministère des finances fait savoir qu’il est contre l’idée de renforcer les pouvoirs financiers du Parlement. En parallèle, le ministre des finances Christian Sotter décide de rénover l’administration fiscale. Il faut que l’administration fiscale soit plus consensuelle. Or, il annonce que 190 000 agents financiers calculent l’impôt. Grève du ministère des finances pendant 6 mois. Devant cette crise financière, Lionel Jospin, premier ministre de l’époque, annonce au journal de 20h qu’il va réviser l’ordonnance du 2 janvier 1959. On remercie le ministre des finances, remplacé par DSK.

L’idée de réforme se poursuit au ralenti, jusqu’au début des années 2000.

La mise en place de nouvelle loi de finance.
En juillet 2000, Didier Migaud dépose en son nom personnel un projet de loi portant réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Son projet de loi reçoit un écho favorable d’Alain Lambert.
Ils convainquent alors les Parlementaires d’adopter la LOLF pour un système plus transparent et moins coûteux. Mais le Conseil d’Etat a rejeté en bloc la LOLF, au motif que c’était un texte inadapté. J. Chirac, à l’époque Président de la République, décide le lendemain de la mettre quand même en place. Elle est votée par le Parlement et validée par le Conseil constitutionnel.

C’est la première fois qu’en France le Parlement écrit et vote la constitution financière de l’Etat.

La mise en œuvre de la LOLF

La LOLF est une réforme du budget de l’Etat, mais également une réforme de l’Etat lui-même. L’Etat doit devenir transparent et se gère comme une entreprise privée. Cette réforme importante ne s’est pas faite du jour au lendemain. Attention : il n’y a pas qu’elle qui réforme l’Etat (la réforme des collectivités territoriales, la décentralisation, etc.). La LOLF n’a pas été mise en œuvre au 1er janvier 2002 : la mise en œuvre de la LOLF s’est faite progressivement : elle a totalement été mise en œuvre au 1er janvier 2006.

  • Au 1er janvier 2002, on a mis en place les nouveaux pouvoirs des commissions des finances ainsi que le nouveau régime de la loi de règlement.
  • Au 1er janvier 2003, mise en place du DOB, débat d’orientation budgétaire.
  • Au 1er janvier 2004, on supprime les taxes parafiscales
  • Au 1er janvier 2005, on a voté le budget sous deux formats différents
  • Sous le format de l’ordonnance de 1959
  • Sous le format de la LOLF
  • Au 1er janvier 2006, on a totalement mis en œuvre de la LOLF

Le contenu de la LOLF

La LOLF a eu deux axes de réformes principaux :

  • Elle revalorise et rationnalise les pouvoirs financiers du Parlement : la rénovation de la démocratie budgétaire
  • L’Etat doit se gérer comme une entreprise privée : c’est la logique de performance de l’Etat

La rationalisation de la prise de décision budgétaire

  • La rénovation des pouvoirs du Parlement antérieurement au vote de la loi de finance : l’exemple du DOB

DOB (débat d’orientation budgétaire), la LOLF institutionnalise le DOB : il existe au niveau des collectivités territoriales depuis la loi du 2 mars 1982.

La mise en place du débat d'orientation budgétaire.
Il a été mis en place en pratique par Alain Juppé en 1996, à l’époque premier ministre.
Le DOB est une consultation du Parlement par le Gouvernement qui l’informe des choix budgétaires et a fortiori économiques qu’il a retenu pour l’année prochaine. Cette consultation a lieu au printemps de chaque année. Critiques : avec le fait majoritaire, le Gouvernement s’exprime devant sa propre majorité, les parlementaires ne disent rien. De plus, ce n’est qu’une consultation donc ils ne donnent pas leur avis. Ne sert à rien d’un point de vue budgétaire mais important en matière de transparence de l’Etat, ça a une grande valeur.

  • La nouvelle nomenclature budgétaire

Dorénavant avec la LOLF, selon l’expression de Bouvier, on passe d’une logique de moyens à une logique de résultats. Dorénavant, le budget permet de poursuivre des résultats limitativement énumérés dans la loi de finances. Dorénavant, le budget de l’Etat est un budget de résultat qui se décompose en « 3 parties » :

  • Des missions: elles correspondent à des grandes politiques de l’Etat. Une mission peut être ministérielle ou interministérielle.
  • Les programmes: ils répartissent par ministère les crédits et qui précisent les objectifs
  • Des actions: elles identifient précisément les moyens et les modes d’action d’un programme.

Concernant les PAP (projets annuels de performance) et les RAP et les BOP, cf. fiche de TD

  • La forte revalorisation des contrôles a posteriori

Ce sont les contrôles réalisés par l’Etat (Parlement et Cour des comptes) après le vote de la loi de finances.

Les nouveaux contrôles de la Cour des comptes : l’exemple de la certification des comptes de l’Etat

La Cour des comptes est une juridiction administrative ? Mais au terme de l’article 47 de la Constitution du 4 octobre 1958, la Cour des comptes a également une mission d’assistance des pouvoirs publics, c'est-à-dire que la Cour des comptes, par les rapports qu’elle publie, donne des informations sur la manière dont l’Etat doit gérer ses finances publiques. C’est un regard systématiquement critique.

Dans l’objectif de rendre les comptes publics plus transparents, la LOLF a revalorisé le rôle joué par la Cour des comptes.

La loi a donné une nouvelle mission à la Cour des comptes, qui se traduit par la publication annuelle d’un nouveau rapport, qui porte sur la certification des comptes de l’Etat. Avec la LOLF, la Cour des comptes a reçu pour mission de certifier que les comptes de l’Etat sont sincères, réguliers et fidèles à la réalité. Cette nouvelle prérogative est une parfaite illustration des nouvelles méthodes de gestion de l’Etat. La mission de certifier les comptes est une parfaite immixtion de la gestion de l’entreprise privée, la LOLF a copié le mode de gestion de l’entreprise privée. Au terme de l’article L 225-235 du code de commerce, les commissaires aux comptes certifient dans les entreprises privées que les comptes de ces sociétés sont sincères et réguliers. Le rapport des commissaires aux comptes, au nom de la transparence de la société, est transmis aux actionnaires de la société. Une remarque en deux branches :

  • La Cour des comptes, grâce à la LOLF, reçoit une nouvelle mission qui amplifie le principe de transparence budgétaire
  • Mode de gestion des entreprises privées 

De nombreux Etats avant la France avaient mise en place un mécanisme de certification des comptes : la Nouvelle-Zélande, le RU et les USA. Seulement, quand on regarde la pratique américaine, la Cour des comptes américaine, depuis 15 ans, ne publie aucun rapport sur la certification des comptes de l’Etat fédéral. En France, la LOLF a mis en place la certification des comptes en son article 58. Le rapport de certification des comptes est annexé au projet de loi du Parlement et doit être présenté au Parlement obligatoirement avant le 1er juin de chaque année. La Cour des comptes française a, depuis 2007, produit trois rapports de certification. Tous ces rapports ont admis que les comptes de l’Etat français étaient réguliers, fidèles et sincères, mais sous réserve. Exemple :

  • Dans le rapport de 2007, la Cour des comptes indiquait que l’administration était dans l’incapacité de comptabiliser (au sens de compter) certains éléments composant le patrimoine de l’Etat. Tout d’abord, les œuvres d’art : comment évaluer dans le budget de l’Etat les toiles du Louvre ? De plus, l’administration ne sait pas combien l’Etat dispose de missiles nucléaires, et on ne sait même pas combien coûte l’un.

L’Etat se débarrasse de certaines dettes publiques.

La rationnalisation du pouvoir financier des parlementaires.
Le rapport de 2008 est rédigé de la main de Philippe Séguin → on le sent dans le style : « la Cour des comptes dénonce de singuliers tours de passe-passe budgétaires et que le retour à l’équilibre budgétaire promis en 2007 n’est possible que si l’Etat procède à des économies budgétaires de 10 milliards d’euros chaque année ».
C'est-à-dire que les magistrats de la Cour ont des doutes ou rencontrent des difficultés sur la transparence de certaines opérations financières.

Le renouveau des contrôles parlementaires a posteriori

La LOLF revalorise les pouvoirs du Parlement dans le contrôle de l’exécution budgétaire, c'est-à-dire qu’on donne plus de prérogatives au Parlement pour savoir comment l’administration exécute le budget de l’Etat. Deux exemples :

  • La revalorisation de la loi de règlement à l’article 41 de la LOLF: le chainage vertueux des finances publiques. Cet article prévoit que le Parlement ne pourra pas examiner le prochain projet de loi de finances initiale si la loi de règlement n’a pas été adoptée en première lecture.
  • L’article 13 de la LOLFprévoit dorénavant que les décrets d’avance et d’annulation de crédit doivent être visés par les commissions des finances. Un décret d’avance est un décret qui prévoit qu’on peut dépasser les crédits budgétaires en cas d’urgence, sans pour autant voter une loi de finances rectificative. Décret d’annulation : l’Etat renonce à certaines dépenses publiques (très rare). Avant la LOLF, le gouvernement faisait des décrets d’avance et d’annulation quand il voulait et dans n’importe quelle forme. On arrivait à une certaine confusion. La LOLF impose dorénavant à l’administration d’informer le Parlement de ces mesures, qui suit dorénavant le budget de l’Etat au nom de la transparence. La transparence de l’Etat est un principe fondamental de la nouvelle gouvernance financière publique.

Une gestion publique rationalisée : l’Etat devient-il une entreprise privée ?

Décret du Premier ministre du 19 novembre 2010 : les fonctionnaires qui ont demandé une mutation et qui refuseront successivement trois postes, seront licenciés → révolution. Dans la loi, le droit public prend en compte le droit privé, immixtion du droit privé dans le droit public. La LOLF a introduit dans la sphère publique une gestion d’entreprise. L’Etat se gère comme une entreprise privée. Deux exemples :

  • Globalisation et fongibilité asymétrique des crédits

Avant 2001, il y avait une rigidité des crédits budgétaires, c'est-à-dire que si l’enveloppe budgétaire était de 1000€, on ne pouvait utiliser au-dessus, et si tout n’était pas dépensé, on considérait le reste comme utilisé.

Système rigide, qui ne répondait pas aux crises financières publiques.

De plus, il n’y avait pas de marges de manœuvre pour les administrateurs. Désormais, les fonctionnaires sont devenus des managers. Ils ont acquis davantage de marges de manœuvre avec la LOLF. Dorénavant, les crédits budgétaires sont globalisés. Les crédits sont destinés à une politique publique, et le manager est libre d’utiliser comme il souhaite les crédits pour atteindre les objectifs prévus. Cette globalisation des crédits s’accompagne de la fongibilité des crédits.   De manière indicative dans le budget, le Parlement indique les sommes affectées au fonctionnement et à l’investissement. Le gestionnaire va pouvoir faire ce qu’il veut avec les enveloppes budgétaires. Cette fongibilité n’est qu’asymétrique : le gestionnaire peut faire passer des dépenses d’investissement à des dépenses de fonctionnement, sous réserve que des éventuelles économies réalisées en section d’investissement ou en section de fonctionnement ne serve pas à augmenter le traitement des fonctionnaires → problème de la LOLF (à mettre dans les limites de la LOLF). Jean-François Copé, en 2005 : chaque ministre doit devenir un manager ou un gestionnaire ; il doit devenir son propre ministre des finances. L’Etat a-t-il la marge de manœuvre pour que les fonctionnaires atteignent l’objectif ? Comment savoir si un magistrat est performant par exemple ?  Problématique de l’Etat depuis 10 ans.

  • La suppression des services votés

Avec l’ordonnance du 2 janvier 1959, le budget de l’Etat était automatiquement reconduit à hauteur de 90 % chaque année : le service voté. Le Parlement et l’administration n’avait aucune marge de manœuvre. Avec la LOLF, on a un budget BBZ : budget base zéro. Chaque année, l’Etat réévalue toutes ses politiques publiques au premier euro : chaque année, le Parlement réévalue les politiques publiques, il n’ya plus de situations acquises. Comme une entreprise, l’Etat réévalue tous ses objectifs.

  • La nouvelle comptabilité de l’Etat

Dorénavant, la comptabilité de l’Etat est une comptabilité d’exercice similaire en tous points à celle des entreprises privées. Comptabilité tridimensionnelle, etc.

Les grands problèmes techniques et les grands enjeux de la LOLF

Les grands problèmes techniques de la LOLF

Tout d’abord, la fongibilité asymétrique des crédits : comment motiver les fonctionnaires si on ne les rémunère pas davantage quand ils atteignent leur résultat ?

Si l’Etat se gère de manière performante depuis 2001, comment expliquer que il ne gère pas mieux sa dette ? Comment se fait-il que l’Etat, qui se gère comme une entreprise privée, n’est pas déposé le bilan ? La question du quantitativisme, la question des indicateurs de performance :

  • Comment mesurer la performance publique ?
  • Il ne faut pas cultiver le mythe de l’indicateur. On demande à l’administration d’être performante. Effet pervers de la LOLF : on demande aux Parlementaires de vérifier la performance de l’administration. Pourtant, culte de la performance des indicateurs et non de la performance elle-même.

La question du verticalisme : la LOLF ne s’applique qu’aux services de l’Etat (administration centrale + services déconcentrés). Les services d’une préfecture sont eux aussi performants, les BOP, services au niveau départemental. Dialogue de gestion : quand l’administration centrale établit le prochain budget de l’Etat, elle demande à ses services déconcentrés quels objectifs et quels indicateurs seront utiles l’an prochain. On crée le budget. Une fois le budget exécuté, on vote la loi de règlement → l’information va dans l’autre sens. Bilan de la part de l’administration centrale auprès de ses services déconcentrés. Problème du verticalisme : depuis 2001, le dialogue de gestion pour la loi de finance initiale (donc dialogue de gestion ascendant) fonctionne bien. Seulement, après le vote de la loi de règlement, le dialogue reste théorique. L’administration centrale répercute encore très mal les informations découlant du vote de la loi de règlement. L’information restera coincée au niveau ministériel. Encore une limite de la gestion d’entreprise de l’Etat.

Problème de culture administrative, l’administration publique n’a pas encore assimilé la culture d’entreprise.

Il existe actuellement une multiplication des outils financiers pour que l’Etat se gère mieux. La multiplication de ces outils peut produire une opacification de la réforme de l’Etat. En parallèle de la LOLF, on a mis en place la RGPP (révision générale des politiques publiques) (article RGPP ou la métamorphose de l’Etat) : exercice politique par lequel l’Etat supprime ou délègue toutes les politiques publiques jugées inefficaces ou inutiles et cet exercice réduit les coûts budgétaires. La RGPP n’est pas prévu par la LOLF, elle s’inscrit dans son prolongement. Exemple : les divorces ne sont plus prononcés par les juges mais par les notaires → échec. Problème : la LOLF est établie pour être plus transparent, + RGPP → complexification, pourquoi on n’a pas intégré la RGPP dans la LOLF ? De plus se sont rajoutés les plans de relance de l’économie. On augmente le poids des dépenses.

Les enjeux de la LOLF

Dans l’idée des pères fondateurs de la LOLF, la plus grande liberté accordée aux gestionnaires dans l’utilisation des crédits devait s’accompagner d’une plus grande responsabilité.

Celui qui n’a pas atteint ses objectifs est sanctionné.

Problème : depuis 2001, en France, on n’a pas tranché la question de savoir quel type de responsabilité devait s’appliquer aux fonctionnaires qui ne réussissent pas à atteindre leurs objectifs. La Cour des comptes a organisé à ce sujet en 2005 un colloque  (n°92 de la RFFP) : des auteurs, des fonctionnaires, ont dit qu’il fallait responsabiliser les agents qui n’atteignent pas les objectifs. Cinq ans plus tard, rien n’a changé, les questions sont toujours les mêmes. Philippe Séguin proposait pendant ce colloque une responsabilité politique : si l’administration fonctionne comme une entreprise, cela veut dire qu’on a une équipe.

Quand un fonctionnaire n’atteint pas ses objectifs, c’est à son ministre de payer.

C’est donc une responsabilité politique qu’il faut mettre en place, et en outre démettre de ses fonctions le ministre qui n’a pas atteint ses objectifs → mais fait majoritaire, la LOLF cale devant le fait majoritaire. Une utilisation quelque peu abusive des principes et de l’idéologie de la LOLF On a voulu baisser les coûts de fonctionnement de l’Etat. Pour ce faire, on a multiplié les instruments permettant de réduire les coûts de fonctionnement de l’Etat. Chaque année, les parlementaires usent de plus en plus de leur droit d’amendement (tombe au partiel) : augmentation de 40% de plus d’amendements parlementaires soit 40% de dépenses publiques en plus de celles prévues par le projet présenté par l’administration. Ils défont ce qui est présenté par l’administration : faut-il défaire le droit d’amendement ? A quoi sert le budget présenté par l’administration ? La mise en place de la LOLF est-elle réelle et entière ? Dans un sondage paru le 8 décembre 2009, 68% des fonctionnaires de l’Etat se sont déclarés opposés à la LOLF. → Répercussions : difficultés, mais dans un rapport présenté par la commission des finances de l’Assemblée nationale en 2008, les parlementaires ont montré que les établissements publics nationaux (aujourd'hui opérateurs de l’Etat) ne mettent pas en place totalement l’idéologie de la LOLF. Le rapport dénonce même « des lacunes très importantes » : → Météo France ne respecte pas les indicateurs de performance mis en place → Pôle emploi : les députés, il y a deux ans, disaient déjà que 75% des personnes passant par le pôle emploi ne retrouvait pas d’emploi.

La LOLF est une profonde réforme de l’Etat et des finances publiques, qui n’est pas totalement mise en œuvre et qui soulève encore de nombreuses questions.

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Simon

Juriste et ancien élève de l'UPPA et de la Sorbonne, je mets à dispositions mes TD, notes et fiches de cours pour aider les étudiants. N'hésitez à poser vos questions en commentaire : On essaiera de vous aider en faisant de notre mieux !