Chapitres
Le régime disciplinaire trouve son fondement dans la Constitution elle-même. // article 15 DDHC →
« La société* a le droit de demander compte** à tout agent public*** de son administration**** »
*la nation **rendre responsable ***fonctionnaires + agents contractuels ****dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions
Ce fondement constitutionnel se trouve doublé par le Statut Général.
Titre I, article 29 → « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire »
Le déclenchement des poursuites
L'identification de l'autorité administrative compétente
Titre I, article 19 du Statut Général : « Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination »
- au niveau de la fonction publique d'Etat : le ministre compétent
- au niveau de la fonction publique territoriale : le président du Conseil (le maire, le président du Conseil Général ou Régional)
- au niveau de la fonction publique hospitalière : le directeur de l'établissement
L'appréciation des faits reprochés à l'agent
Par définition, l'appréciation des faits est subjective.
L'autorité administrative va procéder en 3 temps :
- – contrôle de la matérialité ou de l'exactitude des faits → est-ce-que ce qui est reproché au fonctionnaire a bien existé ?
- – Si les faits existent : qualification juridique des faits → les faits constituent-ils vraiment une faute ?
- – S'il y a faute : qualification de la sanction → la faute justifie-t-elle une sanction ?
L'appréciation de la réalité des faits reprochés à l'agent
→ est-ce-que ce qui est reproché au fonctionnaire a bien existé ?
Le plus souvent, c'est très simple.
La plupart du temps, l'autorité administrative fait un simple constat, après avoir entendu dire qu'un agent a méconnu une obligation.
PB : lorsque le comportement de l'agent (faute disciplinaire) se double d'une infraction pénale.
Ex : manquement à l'obligation de secret professionnel / obligation de désobéir.
Jurisprudence constante // arrêt de principe CE 25 juin 1952 « Moizant » → le droit pénal lie l'autorité administrative : si le juge répressif (pénal) considère que les faits reprochés existent, l'autorité administrative aura l'obligation de tenir les faits comme étant réels (et inversement). DONC pour que cela marche, le juge pénal devra statuer avant l'autorité administrative.
MAIS que se passe-t-il si l'autorité administrative qualifie les faits (et sanctionne l'agent) avant que le juge pénal ne statue (et s'il statue à l'inverse) ?
→ mêmes effets que lorsqu'une sanction est annulée par le JA ... (voir fin du cours)
L'appréciation de la qualification juridique des faits
→ les faits constituent-ils vraiment une faute ?
Par définition, on aura une définition pragmatique, au cas par cas.
Exemple type : concernant l'obligation de réserve, l'autorité administrative prend en compte 3 critères (nature des fonctions, publicité des paroles, lieu où se trouve l'agent).
Attention : une fois la matérialité des faits établie, le droit pénal ne lie plus le droit disciplinaire.
La plupart du temps, si infraction pénale il y a, licenciement il y a.
Cela étant, l'autorité administrative ne peut pas déduire systématiquement la condamnation pénale de la condamnation disciplinaire !
Elle doit prouver par A+B qu'il s'agit bien d'une faute disciplinaire ...
// arrêt de principe CE 13 juillet 1966 « Goudinoux »
La prise en considération de l'ensemble du comportement de l'agent
→ la faute justifie-t-elle une sanction ?
Jusqu'à présent, l'administration s'est penchée sur ce qu'a fait le fonctionnaire à un instant T.
Là, elle va prendre en compte le contexte :
- quasiment toute la carrière du fonctionnaire → a-t-il déjà été sanctionné ou a-t-il eu un comportement exemplaire ? En fonction des circonstances, peut-être que la faute ne méritera aucune sanction ...
- l'état d'esprit dans lequel se trouvait le fonctionnaire quand il a commis la faute en question ex : moralement ou physiquement affaibli, etc
// arrêt de principe CE 30 mars 1977 « Bazerque »
Au total, l'autorité administrative va prendre la décision de déclencher les poursuites ...
Le principe de l'opportunité des poursuites
Jurisprudence constante // CE 4 août 1916 « Demoiselle Gauthier » → « L'administration apprécie librement la suite à donner aux faits »
Conséquences :
- un fonctionnaire à qui on peut reprocher un certain nombre de faits et qui ne fait l'objet d'aucune poursuite → un collègue peut-il faire un recours contre l'autorité administrative parce qu'elle aurait refusé de déclencher les poursuites disciplinaires ?
- NON : l'administration a un pouvoir d'appréciation souverain // CE 10 juillet 1995 « Mme Laplace »
- plusieurs fonctionnaires ont commis les mêmes faits, mais certains vont être poursuivis et d'autres non → recours possible ? (atteinte au principe d'égalité) NON
// CE 22 novembre 1995 « Mme Pastel » B. Le principe de l'imprescriptibilité des poursuites
// arrêt de principe CE 27 mai 1955 « Sieur Deleuze » → « Aucun texte n'enferme dans un délai déterminé l'exercice de l'action disciplinaire »
DONC si l'on commet quelque chose en début de carrière, l'administration pourra, des années plus tard, sanctionner.
En droit pénal, un seul crime est imprescriptible : le génocide.
En droit privé, jusqu'en 1982, c'était pareil ... puis loi du 4 août 1982 (article L 122-44 CT) : « Les fautes commises par un travailleur ne peuvent être sanctionnées au delà d'un délai de 2 mois à a compter du jour où l'employeur en a eu connaissance ».
Le JA aurait très bien pu dire que la règle de droit privé (qui figure dans une loi), par extension, s'étende au droit public (PGD) ! // CE 14 juin 1991 « Aliquot »
// Conseil Constit Décision QPC du 25 novembre 2011 « M. Gourmelon » → « Aucune loi de la République antérieure à 1946 n'a fixé de principe selon lequel les poursuites disciplinaires sont nécessairement soumises à une règle de prescription » DONC PFRLR impossible ...
Le déroulement de la procédure disciplinaire
Il y a 4 étapes (dont 3 obligatoire et 1 facultative) :
Le prononcé éventuel d'une mesure provisoire : la suspension de l'agent fautif (facultatif)
Jurisprudence constante // CE 19 octobre 1938 « Commune de Blida » →
« Il appartient à l'autorité compétente, lorsqu'elle estime que l'intérêt du service l'exige, d'écarter provisoirement de l'exercice de son emploi, et ce jusqu'à ce qu'il ait été prononcé sur son cas, le fonctionnaire qui se trouve sous le coup de poursuites disciplinaires »
DONC c'est facultatif & provisoire.
Une mesure facultative
Il faut que cela soit justifié par l'intérêt du service → parfois, les faits qui sont reprochés à l'agent sont tellement graves qu'il est préférable de l'exclure temporairement de ses fonctions.
Exemples :
- ce sera quasi-systématiquement le cas dès lors que l'agent fait l'objet de poursuites pénales // enseignant accusé par un certain nombre d'élèves d'attouchements sexuels → suspension
- parfois lorsque les faits sont strictement administratifs (pas de pénal) // CE 15 décembre 2000 « M. Bankemmel » → un chirurgien a été signalé à plusieurs reprises, en dehors de l'exercice de ses fonctions, en état d'ébriété. Cela ne peut que rejaillir dans ses fonctions DONC c'est dans l'intérêt du service qu'il est suspendu.
Une mesure provisoire
Le JA a été soucieux de réglementer cela, et les garanties figurent dans l'article 30 du Titre I du Statut Général (loi de 1983) →
« Si, à l'expiration d'un délai de 4 mois, aucun décision n'a été prise par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, l'intéressé, sauf s'il est l'objet de poursuites pénales, est rétabli dans ses fonctions »
HYPOTHESE 1
Première hypothèse : avant un délai de 4 mois, décision prise et il fait l'objet d'une sanction (s'il a été suspendu, la plupart du temps il sera révoqué)
Deuxième hypothèse : avant un délai de 4 mois, décision prise et il fait l'objet d'un classement sans suite. Le fonctionnaire ne peut pas demander réparation (parce que suspendu pour rien). Pendant la suspension de suspension, le fonctionnaire continue à toucher son traitement intégral (car la suspension n'est pas une sanction mais une mesure d'intérêt du service).
HYPOTHESE 2
Première hypothèse : le délai de 4 mois s'écoule, et aucune décision n'a été prise DONC il est réintégré dans ses fonctions.
Deuxième hypothèse : le délai de 4 mois s'écoule, et aucune décision n'a été prise MAIS il fait l'objet de poursuites pénales DONC l'administration a le droit de renouveler la suspension tous les 4 mois jusqu'à ce que le juge pénal statue sur la matérialité des faits.
La communication de son dossier à l'intéressé (obligatoire et importante)
Tout fonctionnaire a un dossier administratif.
Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites, la première des garanties essentielles des droits de la défense est celle de la communication de son dossier.
// arrêt de principe CE 24 octobre 1964 « D'Oriano »
Une garantie essentielle des droits de la défense
Dès que l'administration oublie ce procédé, il y a vice de procédure DONC la décision finale (la sanction) sera annulée, même si elle est justifiée au fond !
Cela remonte à un scandale en 1905 → le « Scandale des Fiches » Cela ne concernait que les seuls militaires (et ne concernait que le Ministre de la Défense // Emile Combes). Ce ministre fichait tous les militaires, qui était classés :
- les mauvais officiers
- les bons officiers PB : les mauvais officiers étaient ceux qui allaient à la messe ou qui laissaient leur femme et leurs enfants y aller (qui avaient donc des opinions religieuses) ... DONC quand cela s'est su, cela a motivé l'adoption de la loi du 22 avril 1905. // article 65 de ladite loi : « Tous les fonctionnaires, civils et militaires, de toutes les administrations publiques, ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire » (il y a un renvoi à cet article à l'article 19 du Titre I du Statut Général). Les modalités d'accès au dossier // Article 19 du Titre I du Statut Général : « Lorsqu'une procédure disciplinaire est enclenchée, l'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier » Attention : le fonctionnaire n'a pas le droit à la communication de son dossier MAIS à l'information de la communication du dossier → il doit le demander ! MAIS il faut un délai suffisant pour que le fonctionnaire puisse consulter son dossier → ce délai est laissé à l'appréciation de l'administration (sous contrôle du juge). Cela dépend des circonstances :
- simple : 24h
- compliqué : le juge peut exiger plusieurs semaines ... La communication est :
- personnelle → par souci des droits de la défense, le juge a ajouté « un tiers de son choix »
- confidentielle → à l'origine, le fonctionnaire ne pouvait pas en prendre copie. Aujd, le juge précise que l'administration peut (et ce n'est pas une obligation) autoriser le fonctionnaire à en prendre copie.
La saisine d'un Conseil de Discipline
Article 19 du Titre I du Statut Général : « Aucune sanction disciplinaire ne peut être* prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en Conseil de Discipline dans lequel le personnel est représenté »
*en droit, le présent de l'indicatif signifie obligatoire ... // arrêt de principe CE 28 février 2007 « Cerasari »
La composition du Conseil de Discipline
→ plusieurs personnes : « organisme » → doivent y figurer des représentants du personnel
DONC organisme collégial & paritaire ! →
c'est un gage d'indépendance & d'impartialité ...
Les représentants de l'administration sont nommés par l'autorité administrative compétente.
Les représentants du personnel (mandat) : les fonctionnaires élisent des personnes qui siègeront au cas où dans le CdD. MAIS le jour où un fonctionnaire passe devant le CdD, ne peuvent siéger que les seuls fonctionnaires qui ont soit le même grade, soit un grade supérieur que celui du fonctionnaire.
Le président du CdD : – il faut impérativement que le nombre de personne au sein du CdD doit impair : donc le président n'a pas voix prépondérante
- le président est forcément un représentant de l'administration
- il coordonne le CdD Le déroulement de la procédure devant le Conseil de Discipline → le CdD doit intervenir avant donc il faut que qqun le saisisse : c'est l'autorité détentrice du pouvoir disciplinaire qui va le saisir. PB : quand on lit l'article 19, il n'y a aucun délai donc l'administration saisit le CdD quand elle veut. Une fois que le CdD est saisi, le président du CdD doit adresser un avis au fonctionnaire pour lui indiquer la date de réunion du CdD → 15 jours au moins avant la date de la séance prévue // arrêt de principe CE 1er mars 1996 « Reynes » Le jour de la séance, le CdD se réunit → débat contradictoire (quasiment = devant juridiction). Puis, il va y avoir la délibération du CdD :
– Est-ce-que, véritablement, les poursuites disciplinaires étaient justifiées ? (le CdD va reprendre toutes les questions que l'administration s'est posées) → si c'est non, cela s'arrête là – Quelle sanction ?
Chaque décision est prise au quorum (majorité simple : le + grand nombre de voix).
La délibération est envoyée à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire → celle-ci va clore toute la procédure ...
Le prononcé de la sanction disciplinaire par l'autorité administrative
Le CdD, comme son nom l'indique, ne rend qu'un avis → l'administration fait ce qu'elle veut !
MAIS dans tous les cas, l'administration doit motiver sa décision : l'administration prend connaissance de l'avis et estime que la sanction proposée est trop légère, et veut l'augmenter → elle devra motiver le pourquoi du non-suivi de l'avis (et inversement).
ET même si elle suit l'avis, il faut qu'elle motive (sinon cela signifierait que c'est le CdD qui a pris la décision alors que ce n'est qu'un avis).
Il y a 10 sanctions différentes → voilà pourquoi il faut motiver.
Les sanctions // article 19 du Titre I du Statut Général : 4 groupes. Attention : ce ne sont pas des sanctions pénales mais des sanctions administratives → elles affectent uniquement le statut professionnel du fonctionnaire.
PREMIER GROUPE : sanctions « morales » :
Ces sanctions n'affectent même pas le statut professionnel.
- avertissement
- blâme
DEUXIEME GROUPE :
- déplacement d'office (mutation d'office) : ne vaut que pour la FP d'Etat
- – radiation des tableaux d'avancement : on ne peut pas être promu pendant un certain temps
- – abaissement d'échelon (donc perte d'argent)
- – exclusion temporaire de fonction pour une durée maximum de 15 jours TROISIEME GROUPE : touchent également au statut professionnel des fonctionnaires :
- – exclusion temporaire de fonction pour une durée maximum de 3 mois à 2 ans
- – rétrogradation (pire que l'abaissement d'échelon) ex : un prof agrégé passe maître de conférence ... QUATRIEME GROUPE : affectent le statut professionnel et y mettent même fin :
- – révocation de la fonction publique
- – mise à la retraite d'office : idem mais ne concerne que certains fonctionnaires (ceux qui ont fait minimum 15 ans) Cela signifie qu'avec uniquement 15 ans d'activité, ils ne vont pas toucher de retraite ... Toutes ces sanctions doivent être inscrites dans le dossier du fonctionnaire sauf une → l'avertissement. Elles y restent toutes ad vitam eternam sauf le blâme : automatiquement effacé au bout de 3 ans, à condition que le fonctionnaire n'ait rien à se voir reprocher pendant ces 3 ans MAIS au bout de 10 ans, le fonctionnaire peut demander à l'administration d'effacer les autres sanctions (elle n'est pas obligée d'accepter) : il faut reprendre toute la procédure ! Une fois que la décision de sanction disciplinaire est prise, il faut qu'elle soit notifiée au fonctionnaire, et qu'elle indique les délais et voies de recours. Section 3 : les recours contentieux contre la sanction disciplinaire
Les recours administratifs :
- recours gracieux (devant l'autorité administrative qui a pris la décision)
- recours hiérarchique (saisine du supérieur de l'autorité qui a pris la décision donc sorte d'appel) Le recours contentieux : REP (demande d'annulation) + demande de réparation. Qui peut exercer le REP ? → il faut un intérêt à agir donc cela ne peut être que le fonctionnaire Donc un syndicat ne peut pas faire de recours (uniquement contre les décisions qui nuisent à l'intérêt de tout le monde) mais peut conseiller le fonctionnaire ET un tiers ne peut pas non plus // CE 17 mai 2006 « Monsieur Bellanger » → un fonctionnaire, avec son véhicule de service, cause un accident de circulation dans lequel le conducteur décède ; il prend donc la fuite. Le fonctionnaire fait l'objet de poursuites disciplinaires et prend une exclusion temporaire pour une durée de 6 mois : le fils de la victime (tiers) estime que la sanction disciplinaire est trop laxiste et a voulu intenter un recours.
L'intensité du contrôle du juge
Le juge peut fonctionner dans les 2 sens : – la sanction était trop lourde // CE 1er mars 1985 « Mme Loyer » → une fonctionnaire va diffuser des tracts auprès de ses collègues de travail pour critiquer les nouveaux horaires de service imposés par son supérieur hiérarchique. Révocation. Le juge a considéré qu'il y avait une disproportion manifeste entre les faits et la sanction. – La sanction était trop légère // CE 29 avril 1987 « M. Jay » → un employé municipal est chauffeur des pompes funèbres ; il a été surpris au volant du corbillard en état d'ébriété. Avertissement. Le juge a considéré qu'il y avait une disproportion manifeste entre les faits et la sanction (mais dans l'autre sens).
Les conséquences de l'annulation
Elles sont relativement simples pour toutes les sanctions, sauf lorsque les sanctions ont pour conséquence une exclusion temporaire ou définitive de la FP ...
Pour les autres // arrêt de principe CE 7 avril 1933 « Deberles » → quand il y a annulation, la sanction est réputée n'être jamais intervenue :
- on efface tout du dossier
- on rend à l'agent son statut originel
- on octroie à l'agent des D&I pour la perte financière et le préjudice moral (encore faut-il le prouver) Lorsqu'il y a eu exclusion temporaire ou définitive de la FP, l'administration a des obligations : 54
L'obligation de réintégration de l'agent
Il faut distinguer :
- exclusion temporaire → on savait que le fonctionnaire allait réintégrer sa place donc on n'a pas donné sa place à quelqu'un d'autre : il récupère donc son emploi .
- exclusion définitive → le fonctionnaire ne devait pas revenir donc il y a eu concours et un autre fonctionnaire a été nommé à sa place : il aura donc son grade et vocation à obtenir un emploi correspondant à son grade (peut-être le même).
PB : ok le fonctionnaire est réintégré, mais il aurait du progresser ...
L'obligation de reconstitution de la carrière du fonctionnaire
Il faut que l'administration imagine ce que le fonctionnaire aurait fait durant le temps de son exclusion → à partir du moment où l'exclusion franchit le seuil d' 1 an.
Concernant la progression en fonction de l'âge : l'administration va regarder l'âge du fonctionnaire et lui faire gravir les échelons (plus d'argent). → possible.
Concernant l'avancement au mérite : l'administration va devoir imaginer la note qu'elle aurait attribué à l'agent, à quel niveau il aurait été placé dans le tableau, s'il y aurait eu des postes vacants, etc → que de la fiction.
Concernant la progression par concours interne : l'administration va devoir imaginer si le fonctionnaire avait l'intention de passer des concours, s'il allait les réussir, etc → que de la fiction.
Ce n'est que de la fiction mais pourtant il y a beaucoup d'argent en jeu (grade). // arrêt de principe CE 26 décembre 1925 « Rodière » → « le fonctionnaire étant réputé n'avoir jamais cessé d'assurer ses fonctions, sa carrière devra être reconstituée telle qu'elle se serait déroulée depuis son éviction ».
PB : il aurait du avoir tout cela bien avant ...
L'obligation d'indemnisation de l'agent évincé
L'agent a été exclu : il a donc perdu la rémunération DONC il devrait toucher tous les salaires qu'il aurait du percevoir depuis son éviction. MAIS le juge n'a pas consacré ce principe : il estime que l'agent n'a pas droit au reversement des rémunérations MAIS il a droit à des D&I !
Concernant les D&I, il y a 3 critères pour les déterminer : – Quel est réellement le préjudice financier de l'agent ? → l'agent peut essayer de travailler dans le privé : le juge va enlever des D&I ce que l'agent a perçu dans le privé ou avec le chômage
- Quelle est la nature de l'illégalité commise par l'administration ? → le juge peut annuler la sanction pour motif d'illégalité externe ou interne DONC si l'administration voit la sanction annulée parce qu'elle a commis un vice de procédure ou de forme (illégalité externe) alors que la sanction était parfaitement justifiée au fond, l'agent ne va pas toucher beaucoup de D&I (et inversement)
- Quelle est la gravité des fautes commises par le fonctionnaire ? → un agent hospitalier avait fait l'objet d'une sanction, qui avait été annulée pour un malheureux vice de procédure (le CdD avait statué alors que le quorum n'était pas atteint). Déjà, il ne touchera pas beaucoup ... Le juge va ensuite regarder pourquoi on voulait infliger la sanction : l'agent hospitalier s'était rendu à maintes reprises coupable de mauvais traitement sur des personnes âgées. DONC l'agent ne touchera vraiment pas beaucoup !!
Cela arrive très rarement → statistiques dans la FP d'Etat (1 800 000) : Sur 1 an, en moyenne 5 000 font l'objet d'une sanction. Quand sanction il y a, dans 70% des cas, la sanction relève du premier groupe (avertissement ou blâme).
Le reste (à peu près 300 sanction) relève du quatrième groupe. Idée : l'administration est trop laxiste.
S'il y avait un juge dès le début, cela ne se passerait peut-être pas comme cela ...
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