C’est une branche du droit de l’urbanisme.

Ce domaine est rarement enseigné car on est à mis chemin entre le droit privé (commerces) et le droit public (c’est bien de l’urbanisation, donc autorisations). Cet urbanisme commercial n’est apparu que tardivement.

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C'est parti

La loi Royer

Le grand texte qui marque la date de naissance de l’urbanisme commercial est la loi Royer (ministre du commerce et de l’artisanat de Pompidou), du 27 décembre 1973 qui est la première mise en forme juridique des règles afférentes aux magasins à grande surface.

Le cadre juridique de l'urbanisme commecial en France.
Les magasins à grande surface on fait leur apparition dans les années 1960 en France.
Aujourd’hui on est passé à l’hyper – marché, puis à l’ensemble commercial (plusieurs enseignes regroupées sur des listes dédiés à ce commerce de grande surface, avec voiries et espaces communs). La loi Royer a soumis l’implantation des magasins à grande surface à une autorisation préalable délivrée par une commission départementale. Cette législation ensuite s’est étendue, à d’autres types de commerces, qui eux aussi sont passés d’un stade moyen au gigantisme : le cinéma.

L’urbanisme commercial n’est pas simplement le commerce alimentaire, mais c’est aussi ces établissements cinématographiques.

On a alors une juxtaposition de démarches :

  • il faut une autorisation classique au titre du droit de l’urbanisme, un PC, ou d’aménager
  • mais la loi Royer et les lois qui ont suivies, ont ajouté une autre autorisation au titre de la grande surface, qui doit être obtenu avant la réalisation des travaux (et donc du PC). Le service instructeur
  • il doit être informé que le pétitionnaire à la permission de la commission départementale compétente.

La loi a été reformée par la loi du 4 août 2008 « de modernisation de l’économie » figurant aujourd’hui dans le code du commerce pour les magasins à grandes surfaces, et pour les cinémas dans le code du cinéma. Ce dispositif est en vigueur depuis novembre 2008 et nous donnerons un aperçu de la manière dont se présente ce droit de l’urbanisme commercial.

Champ d’application de l’autorisation d’urbanisme commercial

Cette autorisation d’UC concerne les magasins dits à grande surface.

Le magasin à grande surface est d’abord un magasin de vente au détail.

Par magasin de commerce de détail il faut entendre « tout magasin où s’effectue essentiellement la vent de marchandise neuve ou d’occasion à des consommateurs pour un usage domestique ».

Il n’existe aucun outil objectif de mesure du niveau d’occupation des sols par le commerce.
Par sa périurbanisation, le commerce est devenu un facteur de premier plan de l’étalement urbain.
L’autorisation d’urbanisme commercial est obligatoire pour les magasins d’une certaines superficie exprimée en surface de vente. Cette surface de vente, il faut bien la comprendre : elle ne se réduit pas au rayonnage, mais comprend aussi les espaces couverts ou non affectés à la vente. Font partie également de la surface de vente, toutes les parties où les marchandises sont exposées à la vente.

  • Il faut que ces espaces soient ouverts à la clientèle. Ils vont concernés les rayonnages et voies de circulations de la clientèle.
  • On doit y ajouter aussi, les guichets, caisses, où les marchandises sont payées.
  • On ajoute également au calcul de l’espace de vente les espaces dédiés à la circulation du personnel. Cela peut faire beaucoup de mètres carrés. Et tout cela est sujet à contentieux.

Sont exclus de la surface de vente :

  • Les SAS d’entrée au magasin qui n’ont pas de marchandises dédiés à la vente à la clientèle.
  • Les ateliers qui existent dans les magasins en vu de l’entretien, de la réparation des marchandises.

Il faut savoir que la surface de vente représentée par les stations services n’est pas prise en compte dans la surface de vente du magasin lorsqu’elles ne sont pas accolées au magasin. En plus, pour la détermination de la surface de vente des ensembles commerciaux, il faut tenir compte de tous les magasins à grande surface qui s’y imbrique, en revanche on ne prend pas en compte les commerces de détail comme les pharmacies, les commerces de véhicules (feu vert, Midas) et les stations service. La surface de vente est ainsi calculée. Cela se joue au mettre carré, car sont soumis à une autorisation d‘exploitation commerciale, délivrée par la commission, les projets d’exploitation ayant une surface commerciale de plus de 1000 m2 soit qu’il s’agisse de la création d’une entité nouvelle, soit de l’extension d’un immeuble existant. La création ou l’extension d’un ensemble commercial d’une surface de vente totale supérieure à 1000 m2 est soumise à autorisation. Le seuil peut être dépassé de 3 manières :

  • Le projet de magasin à grande surface dépasse le seuil de 1000m2 ( autorisation d’exploitation).
  • Le seuil de 1000 m2 peut être explosé par la surface de toutes les surfaces de vente de l’ensemble.
  • Les magasins réunis sur un même site sont considérés comme faisant parti d’un même ensemble commercial qu’ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu’une même personne en soit ou non le propriétaire et l’exploitant. Quel que soit le cas de figure une autorisation d’exploitation sera requise.

Ce qu’on appelle l’ensemble commercial désigne une entité qui va au delà du simple magasin.

C’est une réunion d’enseigne sur un même site, qu’il y ait ou pas le même propriétaire, avec un aménagement commun, censé accueillir la clientèle. Des l’instant que les critères prévu par la loi et affinés pal jpce sont réunis, les seuils sont dépassés, et on entre dans la procédure d’autorisation pour l’exploitation commerciale. Les critères d’identification d’un ensemble commercial :

  • des aménagements communs
  • ces aménagements communs doivent faire l’objet d’une gestion commune, cad une utilisation commune de ces aménagements.
  • une structure juridique commune sur ces aménagements.

 

L'article 102 (chapitre IV, titre II) de la loi n° 2008- 776 du 4 août 2008, dite loi de modernisation de l'économie, participe de manière importante à la réforme conséquente de l'urbanisme commercial en France.
Tout cela implique l’existence d’un ensemble commercial.
La réunion de plusieurs enseignes sur un même site a pour contrainte de déclencher la procédure d’autorisation au titre de l’urbanisme commercial au titre de la législation sur l’urbanisme et la législation commerciale.

Application de la législation commerciale

La législation commerciale suppose une autorisation, en parallèle du PC. Elle suppose une demande du propriétaire du magasin ou par toute personne justifiant d’un titre. Cette demande d’autorisation doit répondre à un contenu précisé par le code du commerce : Demande accompagnée des documents et plans qui figurent dans le code du commerce Plan avec surface de vente Document délimitant la zone de chalandise : périmètre à l’intérieur duquel l’enseigne va trouver sa clientèle. (Code postal demandé à la caisse). C’est important pour l’administration qui doit apprécier la pertinence du projet d’implantation dudit magasin. S’il n’y a pas une demande ne terme de clientèle, l’autorisation ne sera pas délivrée. Les conditions de desserte par le transport collectif.

  • Le site doit être bien desservi.
  • Une étude d’impact (impact du projet sur l’environnement immédiat/économique/humain). L’autorité doit connaître les conséquences sur l’environnement de l’implantation. L’étude d’impact commercial doit également être étudié et joint au dossier.
  • Un récépissé de la demande est délivré.

Cette autorisation doit être déposée en préfecture, et c’est le préfet qui si le dossier est complet, le préfet el fait connaître au pétitionnaire et attribue un numéro d’enregistrement. Il lui donne la date avant laquelle la décision devra être notifiée. Il indique aussi, qu’à défaut de notification dans le délai, l’autorisation sera accordée (implicitement).

L’autorisation va être délivrée par une entité

Les commissions départementales d’aménagement commercial.

Au plan national, il existe une commission nationale d’aménagement commercial.

La composition des CDAC et les obligations du commissaire sont fixées par le code du commerce. C’est lui décide la manière dont les CDAC sont constituées. Les commerçants sont représentés mais plus dans les mêmes termes qu’avant la réforme de 2008. Depuis la reforme les CDAC sont dominés par les élus locaux, élus locaux qui ont pris en main ces commissions et donc on peut expliquer la fréquence des décisions d’autorisations intervenant ces dernières années. On a ici une prépondérance des élus. La CDCA est présidée par le préfet qui ne prend pas part au vote mais qui exerce une magistrature d’influence. Cette commission, à l’issu de l’instruction du dossier qui elle est effectuée par les services déconcentré de l’Etat, la CDAC prend une décision dans le cadre d’une séance. La commission ne peut autoriser le projet qu’en fonction de critères d’appréciation énumérés au code du commerce. Les critères d’évaluation sont les suivants :

  • des critères ayant trait à l’aménagement du territoire : la CDAC doit s’interroger sur le plus que cette implantation peut ou ne peut pas apporter en matière d’animation locale. Si ce projet ne va pas dans le sens d’un plus au niveau de la vie locale (économique et qualité de vie). Il faut voir aussi si le projet s’inscrit dans les différents circuits de transport collectif, flux de transport. Ile ne faut que l’implantation aille à rebours du flux de circulation.
  • des critères en lien avec le développement durable. L’inévitable. Un bon dossier, en la matière, est celui qui revêtira une qualité environnementale incontestable. Cet élément sera pris en compte. A ce titre on retrouve l’aspect transport collectif. Si le projet est en lien avec des transports collectifs, cela va réduire la pollution

Ces critères sont subjectifs et laissent à la CDAC des critères d’appréciation redoutables.

La CDAC décide souverainement. Il faut savoir que nous avons là une procédure d’autorisation en parallèle de la procédure d’obtention du PC. En application du principe d’indépendance des législations, le PC ne sanctionnant pas les dispositions de droit privé, l’autorisation d’urbanisme commercial ne peut être refusé en raison d’un motif d’urbanisme. Il n’appartient pas à la CDAC de vérifier si les projets qui lui sont soumis sont conformes à la réglementation d’urbanisme.

Même si les autorisations au titre de l’urbanisme commercial délivré par la CDAC, n’ont pas à tenir compte des règles d’urbanismes locales, ces autorisations ne peuvent être délivrée qu’en comptabilité avec les SCOTT et documents de secteurs. Ce document doit définir en effet un certain nombre d’orientation en terme de constructibilité, de préservation de l’élément naturel et aussi les zones commerciales ! Le SCOTT fait apparaître des secteurs dans lesquels on aura prévu l’implantation de zones commerciales, tout cela pour un souci de cohérence. Pour éviter qu’un Auchan ne s’implante n’importe où.

Le SCOTT définît également les grandes voies de circulation, en terme de voie expresse, de rocade, ou de ligne à grande vitesse. Nécessairement, l’autorisation d’urbanisme délivré ou pas, devra tenir compte des orientations du SCOTT. Il y a donc là un point de rencontre entre l’urbanisme commercial et l’urbanisme.

La reforme de 2008 a encore plus renforcé ce point de rencontre entre l’urbanisme commercial et l’urbanisme.

La décision de la CDAC

La CDAC prend une décision qui est favorable ou défavorable. La décision défavorable doit être motivée : il faut mentionner dans la décision le sens du vote émis par chacun de ses membres. L’autorisation est accordée par m2 de surface de vente. La CDAC de toutes les façons, a un choix simple :

  • faire droit en totalité à la demande d’autorisation
  • refuser en totalité la demande d’autorisation.

La décision doit décrire le projet. Cette décision favorable ou défavorable est notifiée dans les 10 jours de la réunion de la commission au pétitionnaire. Les tiers vont être informés de cette décision par un affichage effectué à l’initiative du préfet, à la porte de la mairie. L’affichage doit être assuré pendant un mois. Si l’autorisation est tacite, le préfet remet au bénéficiaire une attestation, disant que le pétitionnaire est en possession d’une autorisation tacite. Délai d’instruction de deux mois. L’autorisation doit être publiée dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Si la CDAC oppose un refus d’autorisation, le pétitionnaire dispose d’un recours dans le mois qui suit la notification de la décision, devant la CNAC. Elle peut être mais si le pétitionnaire a derrière la tête l’idée d’aller au contentieux, la saisine de la CNAC est une obligation pour lui. C’est un RAPO. Une nouvelle procédure va s’engager devant la CNAC. Il n’y a pas que le pétitionnaire qui peut saisir la CNAC. Souvent ce sera lui le demandeur, mais on peut imaginer aussi que le préfet, le maire de la commune du lieu d’implantation, ou le prédisent de l’EPCI fasse un recours devant la CNAC. Le délai de recours est d’un mois, le recours se fait par lettre RECOMMANDEE avec A/R. Il faut faire apparaître des conclusions et des moyens. Conclusion : demande à ce que la décision de la CDAC soit reformée. Et des moyens de droit ou de fait. La CNAC procède à l’instruction du dossier, et peut pour se faire :

  • le maire de la commune d’implantation
  • le pétitionnaire.

La Commission nationale est dotée du commissaire du gouvernement, qui a conservé son appellation, et qui a pour rôle de recueillir les avis des ministres intéressés de les transmettre à al commission, et en séance, de formuler un avis sur l’affaire. La CNAC doit se prononcer dans un délai relativement bref : délai de 4 mois à compter de la réception du recours. Elle statut dans un délai bref qui ne peut en cas de non respect impliquer la formation d’une décision implicite d’acceptation. Se forme dans un tel cas une DIR. La décision doit être notifiée :

  • au ministre chargé du commerce
  • au requérant (auteur de la demande).

Le préfet doit assurer l’affichage de la décision dans les mêmes conditions que celles que nous avons vu pour les CDAC. Ce recours obligatoire ouvre la porte (si pétitionnaire débouté) à un REP qui va être porté devant le CE, dans la mesure où la CNAC est un organisme collégial et national. C’est le CE qui connaît alors du recours. Ce recours est enfermé dans un délai de droit commun de deux mois, ouvert à toutes les parties aillant intérêt à ce que les décisions de la CNAC soit censurée par le juge. D’ailleurs les tiers, ceux qui ne sont pas partis à cette procédure, pourront attaquer l’autorisation à parti du moment où la décision aura faut l’objet d’une insertion dans la presse locale. Cette décision doit être mentionnée dans deux journaux locaux. C’est à partir de la que le délai de deux mois commence à courir pour les tiers. A partir de là une association de protection de l’environnement peut faire un recours. Si pas de recours, la décision doit être exécutée. C’est une autorisation d’exploitation commerciale. A partir de là donc, l’autorisation délivrée par la CDAC pour la création d’un magasin normalement n’est ni cessible, ni transmissible et ce dans la mesure o elle est liée à un projet, à un pétitionnaire. Ce principe connaît des exceptions : principe ne vise que les cessions ou substitutions d’enseigne. Que dans le cadre juridique autorisé par la CDAC ou par la CNAC. Cette autorisation pour qu’elle prennent corps il faut qu’il y ait une autorisation d’urbanisme. Il s’agira d’un PC. Il faudra déposer entre les mains du maire, une demande de PC, accompagné de toutes les pièces requises. Le délai, car gros dossier, de droit commun est généralement autour de 5 mois (parfois 3 mois) mais généralement 5 notamment quand il y a recours devant la CNAC. Le PC ne peut être délivré si l’autorisation d’urbanisme commercial est refusée.

En d’autres termes, si l’instruction par la CDAC se fait sent tenir compte de la délivrance de PC, le PC ne peut être délivré si l’autorisation d’urbanisme commercial est refusé. Le maire au cours de l’instruction qui se rend compte que le pétitionnaire n’a pas l’autorisation commerciale, ne délivre pas le PC.

L’autorisation d’urbanisme commercial a une durée de vie limitée qui impacte sur l’obtention du PC : (Quand pas besoin de construction - entrepôt déjà prêt) l’autorisation est périmée si une demande de PC complet n’est pas délivrée dans les deux ans. Si le délai passe, l’autorisation d’exploitation commerciale deviendra caduque. On retrouve aussi, une répression administrative : des agents sont habilités à constater les infractions et à les transmettre au préfet. Le préfet pilote la procédure. Le préfet doit alors mettre l’exploitant en demeure d’avoir à rectifier le tir.

Le volet pénal

Nous avons là un délit, et celui qui s’est mise en infraction peut se voir appliquer les sanctions prévues par le CU (les mêmes qu’en cas de construction sans permis). Cette procédure intervient en parallèle avec celle du PC.

Cette procédure est à la fois distincte mais aussi liée à l’urbanisme.

Si cette autorisation n’est pas délivrée la demande de permis va tomber et le pétitionnaire ne pourra pas obtenir l’autorisation d’urbanisme sollicité.

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Simon

Juriste et ancien élève de l'UPPA et de la Sorbonne, je mets à dispositions mes TD, notes et fiches de cours pour aider les étudiants. N'hésitez à poser vos questions en commentaire : On essaiera de vous aider en faisant de notre mieux !